صحيفة الانباء 20 ديسمبر 2020
العناوين الرئيسية:
- التباين في المصطلحات الفنية التي تستخدم من قبل كل من الجهاز والديوان المحاسبة اثارت ردود أفعال سلبية لدى السلطة التنفيذية.
- هل يتطلب الامر إعادة تكييف المسميات والمفردات ذات الصلة بالملاحظات والمخالفات والتي يسجلها الجهاز على الجهات المختصة؟
- هل التباين بين الاحصائيات التي تتعلق بالمخالفات التي يرصدها كل من الجهاز والديوان تعتبر امرا طبيعيا؟
- لم يرد نص صريح لتعريف المخالفة المالية في قانون انشاء جهاز المراقبين الماليين ولا لائحته التنفيذية.
- حالة الامتناع التي تستخدم عند ممارسة المراقبين الماليين لاختصاصاتهم لا تعني انها نوع من أنواع المخالفات.
- عرّف قانون انشاء ديوان المحاسبة بشكل واضح ماهية المخالفة المالية.
- مصطلح الملاحظة المستخدم من قبل الديوان جاء تأسيسا على المادة 151 من الدستور.
تزامنا مع صدور التقرير السنوي لكل من جهاز المراقبين الماليين و ديوان المحاسبة ، و الحاقا لموضوع سابق لنا منشور بعنوان (قراءة تحليلية لنتائج تقرير ديوان المحاسبة عن الأداء المالي للدولة عن السنة المالية 2019/2020) ،والذي اثرنا به راينا بشان إحصائيات ديوان المحاسبة والمتعلق بالمخالفات التي يرصدها في ظل عدم ابراز تلك الإحصائية كاداة لقياس الأداء .
كما اثرنا مشكلة التباين باستخدام المصطلحات الفنية التي تستخدم من قبل كل من جهاز المراقبين الماليين وديوان المحاسبة والتي اثارت ردود أفعال سلبية لدى السلطة التنفيذية، الامر الذي على اثره اصدر مجلس الوزراء قراره رقم (1071/2018) بتكليف جهاز المراقبين الماليين بإعادة تكييف المسميات والمفردات ذات الصلة بالملاحظات والمخالفات والتي يسجلها الجهاز على الجهات المختصة بما يتناسب مع السياق العام المنصوص عليه في القوانين ذات الصلة .
كما انعكست نتائج تقارير جهاز المراقبين الماليين للسنة المالية 2019/2020 والتي ناقشها مجلس الوزراء المنعقد في 30 نوفمبر 2020 على قراره ،وذلك بتكليف الوزراء المعنيين بمتابعة أسباب نشوء حالات الامتناع والملاحظات التي يسجلها الجهاز ،واتخاذ الإجراءات اللازمة بحق من يثبت تقصيره، هذا بالإضافة الى ربط التجديد للقياديين بمؤشرات أداء قياس واضحة من ضمنها مدى الالتزام بالقوانين والتعليمات المالية.
والتساؤل المطروح هنا هل يتطلب الامر إعادة تكييف المسميات والمفردات ذات الصلة بالملاحظات والمخالفات التي يسجلها الجهاز على الجهات المختصة؟
وهل التباين بين الاحصائيات التي تتعلق بالمخالفات التي يرصدها كل من جهاز المراقبين الماليين وديوان المحاسبة والتي ترد في تقاريرهما الدورية تعتبر امرا طبيعيا؟
وحيث ان هذا الموضوع يتطلب ان يبحث في سياقه الفني والقانوني لا السياسي، فرأينا من الأهمية ان نتناول هذه التساؤلات بموضوعية وفقا للتأسيس القانوني والفني والمرجعية المتعلقة بها.
أولا: جهاز المراقبين الماليين:
المخالفات المالية:
لم يرد نص صريح لتعريف المخالفة المالية في قانون انشاء جهاز المراقبين الماليين رقم 23 لسنة 2015، ولا لائحته التنفيذية على الرغم من ذكرها في المادة 9 من اللائحة التنفيذية حيث نصت المادة على الاتي (يجوز لمدير المكتب ان يطلب من الجهة الخاضعة اتخاذ الإجراءات القانونية في بعض الملاحظات والمخالفات الجسيمة وموافاة المكتب بما يتم بشأنها وذلك بعد التنسيق مع رئيس القطاع للتحقق من سلامة الاجراء).
كما ان أساس استخدام مصطلح المخالفة من قبل الجهاز ممثلة بالمراقبين الماليين هو نتيجة لتنفيذ ما جاء بالفقرة 2 من المادة 12 من القانون والتي تنص على الاتي (التوقيع على استمارات الصرف والقيد والتوريد، بعد مراجعتها مع كافة المستندات المؤيدة لها والتأكد من صحة وسلامة الاجراءات والتوجيه المحاسبي ،ومطابقتها للواقع وللقوانين والتعليمات المالية والنظم واللوائح الخاصة بالجهة، خلال خمسة أيام عمل من اليوم التالي لاستلام الاستمارة والمستندات اللازمة والمؤيدة لها، ولهم في سبيل ذلك الاطلاع على كافة المستندات والملفات التي يرى أهميتها في عملية الرقابة).
حيث انه في حال نتج عن مراجعة المراقب المالي للاستمارات المعروضة عليه عدم صحة وسلامة اجراءاتها، او انها لا تتفق مع القوانين والتعليمات المالية والنظم واللوائح الخاصة بها، وجب على المراقب المالي ان يبدي رايه المبدئي على الاستمارة، وفي حال إصرار الجهة الحكومية بالمضي في تنفيذ اجرائها، استلزم الامر ان يبدي المراقب المالي رايه السلبي مكتوبا ،والذي لابد ان يكون مؤسس على نص تشريعي أيا كانت درجة التشريع، أي لا بد ان يشير المراقب المالي الى السند القانوني الذي يتعارض (يخالف) مع الإجراءات المتخذة من قبل الجهة الحكومية.
وبالتالي ان استخدام مصطلح (المخالفة) انما هو وصف لحالة التصرف المالي، فوفقا لما ورد في التفاسير اللغوية فان المخالفة تعني ارتكاب عمل مضاد، ففي هذه الحالة يكون العمل مضاد للقانون او التعميم او اللوائح – حسب الأحوال -، وهناك الكثير من مرادفاتها (كإجراء مخالف لـ ……. ، اجراء لا يتفق مع ……… ، اجراء يتعارض مع …..،…. الخ) وغيرها من الاوصاف، هذا وان استخدام كلمة مخالفة جاءت مع العرف السائد المستخدم في المجال القانوني والمالي بالدولة، وربما يكون استخدام الكلمة ذاتها قياسا لما هو منصوص عليه في قانون انشاء ديوان المحاسبة والذي سنوضحه لاحقا.
حالات الامتناع:
اما فيما يتعلق بحالة الامتناع التي تستخدم عند ممارسة المراقبين الماليين لاختصاصاتهم ،فيجب ابتداءا التوضيح بان استخدام هذا المصطلح لا يعني انه نوع من أنواع المخالفات، وانما الامتناع يعتبر اجراء اداري متخذ من قبل المراقب المالي، وهذا الاجراء اما تكون نتيجته تحرير مخالفة في حال إصرار الجهة على تمرير المعاملة المالية بالنظام المالي، واما تتراجع الجهة بالمضي في تنفيذ المعاملة المالية وبالتالي لن يكون لهذا الاجراء أي إثر مادي وقانوني.
اما الاساس التشريعي التاريخي لإقرار حالات الامتناع فنسردها تاريخيا على النحو التالي:
- في عام 1997 وافقت وزارة المالية على توصية ادارة الرقابة المالية باتباع أسلوب التحفظ على بعض الحالات وهي: 1 – الصرف بالتجاوز على الاعتمادات المالية. 2 – خصم مبالغ على اعتمادات لا تخصها بسبب عدم توفر اعتمادات مالية لها. 3 – الصرف على حساب عهد مصروفات تحت تسويتها على أنواع مصروفات الميزانية دون وجود موافقة مسبقة من وزارة المالية.
- في عام 2004 بناء على التوصيات الواردة بتقرير اللجنة المكلفة بدراسة تقرير ديوان المحاسبة عن نتائج الفحص والمراجعة على تنفيذ ميزانيات الوزارات والإدارات الحكومية وحساباتها الختامية ،وكذلك المستقلة والملحقة للسنتين الماليتين (2001/2002 – 2002/2003) ، اصدر مجلس الوزراء قراره رقم (812/سابعا/1) باجتماعه رقم (28/2004) المنعقد بتاريخ 18/7/2004 ،بتكليف الجهات المعنية باتخاذ ما يلزم بالتعاون مع الجهات ذات العلاقة لعمل نحو تنفيذ توصيات اللجنة ومنها (ب – وزارة المالية: منح المراقبين الماليين ورؤساء الحسابات صلاحية إيقاف عمليات الصرف المخالفة للوائح والتعليمات، بالإضافة إلى تهيئة النظام الآلي المالي المتبع في الدولة (IFS) بعدم جواز اعتماد وإثبات أي مبالغ إلا بعد الاعتماد الآلي له من قبل مكتب المراقبين الماليين بالجهات الحكومية) .
- في عام 2005 اعتمدت وزارة المالية توصية ادارة الرقابة المالية بتطبيق حالة الامتناع بشأن الصرف على حساب العهد (مصروفات تحت تسويتها على أنواع مصروفات الميزانية) في حال عدم وجود موافقة مسبقة من قبل وزارة المالية .
- في عام 2006 تم التوسع في حالات الامتناع لتصبح 6 حالات بدلا من حالة واحدة.
- في عام 2015 صدر قرار وزير المالية رقم 11 لسنة 2015 بشأن اختصاصات المراقبين الماليين ورؤساء الحسابات في الوزارات والإدارات الحكومية والهيئات الملحقة والمؤسسات المستقلة، وقد تم تضمين قرار الاختصاصات حالات الامتناع والبالغ عددها 17 حالة مع وجود سلطة للمراقب المالي للتحفظ على بعض المعاملات المالية.
- وفي ذات العام صدر القانون 23 لسنة 2015 بشأن انشاء جهاز المراقبين الماليين بتاريخ 11 مايو 2015 وقد نصت المادة 14 منه على الاتي (على المراقب المالي التأكد من أن إنشاء الالتزامات المالية أو تحميل عبء على الخزانة العامة قد أجيز من السلطة المختصة، وفقا للقوانين والقرارات والتعليمات المالية وبعد استيفاء المستندات المؤيدة، وإلا فعليه أن يمتنع عن توقيع الاستمارة مع بيان أسباب الامتناع كتابة. وإذا لم يؤخذ بوجهة نظر المراقب المالي، يرفع الأمر للوزير أو رئيس الجهة متضمنا الرأيين معا، فإذا لم يقرر الوزير أو رئيس الجهة رأي المراقب المالي وجب تنفيذ رأي الوزير أو رئيس الجهة مع إخطار رئيس الجهاز بذلك).
- وفي ذات العام أيضا صدرت اللائحة التنفيذية للقانون المشار اليه بالمرسوم 333 لسنة 2015 بتاريخ 22 ديسمبر 2015 ,وقد نصت المادة 7 منه على الاتي (على المراقب المالي التأكد من انشاء الالتزامات المالية او تحميل عبئ على الخزانة العامة قد أجيز من السلطة المختصة، وفي حال عدم وجود هذه الاجازة فعلي المراقب المالي ان يمتنع عن توقيع الاستمارة مع بيان اسباب الامتناع كتابة، وفقا للقوانين والقرارات والتعليمات المالية وبعد استيفاء المستندات المؤيدة).
- في عام 2016 صدر التعميم رقم 1 لسنة 2016 المعدل بالتعميم 3 لسنة 2018 بشأن الإجراءات الخاصة بتنفيذ احكام المادة 14 من القانون رقم 23 لسنة 2015 المتعلقة بالامتناع عن توقيع الاستمارة.
الملاحظات:
اما مصطلح الملاحظة فانه أيضا لم يرد نص صريح لتعريف الملاحظة في قانون انشاء جهاز المراقبين الماليين رقم 23 لسنة 2015 ولا لائحته التنفيذية، على الرغم من وروده في العديد من المواد سواء في القانون او لائحته التنفيذية.
فوفقا لما ورد في التفاسير اللغوية فان المُلاَحَظَةُ تعني التعليق أو التنبيه الذي يكتب أو يُلقى حول رأي أو موضوع معين، وبالتالي فان الملاحظة ليست كلمة مرادفة للمخالفة وانما مصطلح اعم واشمل ويندرج تحت هذا المصطلح المخالفة.
فعلى سبيل المثال المراقب المالي يبدي ملاحظاته على تنفيذ الجهة الحكومية لميزانيتها المعتمدة، ويندرج تحت ملاحظاته ما يرد من مخالفات صريحة لأحكام قوانين ولوائح منظمة للشئون المالية، أيضا يندرج تحت ملاحظاته راية في الإجراءات التي تقوم بها الجهة الحكومية في بعض الموضوعات، فنرى تقرير المراقب المالي يتناول رايه في مواطن الهدر في تصرفات الجهة الحكومية، كما نرى رايه في مدى فاعلية الرقابة الداخلية المنظمة للعمل بالجهة، ومدى كفاءتها وكفايتها لأحكام الرقابة المالية.
فمن ناحية القياس العددي فان الملاحظات من حيث العدد تفوق عدد المخالفات وذلك على النحو الوارد شرحه في الفقرة السابقة، لذا فان البيانات الإحصائية الواردة بملحق التقرير الدوري الذي يعده المراقب المالي يمثل فقط عدد المخالفات التي رصدها في الجهة الحكومية دون عدد الملاحظات.
ثانيا: ديوان المحاسبة:
عرّف قانون انشاء ديوان المحاسبة بشكل واضح ماهية المخالفة المالية، حيث حددت المادة 52 من القانون الحالات التي تعتبر فيها مخالفة المالية وهي 8 حالات على النحو الوارد بالمادة والتي نصها كالاتي (يعتبر مخالفات مالية في تطبيق أحكام هذا القانون ما يأتي:
- مخالفة القواعد والأحكام المالية المنصوص عليها في الدستور.
- مخالفة الميزانية العامة او الميزانيات الملحقة بها او المستقلة عنها والميزانيات الخاصة بالهيئات الخاضعة لرقابة ديوان المحاسبة، والتي يكون الموظف العمومي مندوبا لمراقبتها او الأشراف عليها.
- مخالفة أحكام القانون الخاص بقواعد اعداد الميزانية والرقابة على تنفيذها والحساب الختامي.
- مخالفة أحكام قانون المناقصات ولائحته ،ولائحة المخازن والمشتريات، وعلى وجه العموم كافة القواعد والأحكام والأنظمة والتعميمات المالية والحسابية والمخزنية.
- كل تصرف خاطئ او إهمال او تقصير يترتب عليه صرف مبالغ من الأموال العامة بغير وجه حق، او ضياع حق من الحقوق المالية للدولة او أحد الأشخاص العامة الأخرى او الهيئات الخاضعة لرقابة ديوان المحاسبة، او المساس بمصلحة من مصالحها المالية، او يكون من شأنه ان يؤدى إلى ذلك.
- عدم موافاة الديوان بالمناقصات ومشروعات الارتباطات والاتفاقات والعقود الخاضعة للرقابة المالية المسبقة. وكذلك عدم موافاة الديوان دون مبرر بالحسابات والمستندات المؤيدة لها في المواعيد المحددة لذلك، او بما يطلبه من أوراق او وثائق او غيرها مما يكون له الحق في فحصها او مراجعتها او الاطلاع عليها طبقا للقانون.
- عدم الرد على ملاحظات الديوان او مكاتباته بصفة عامة او التأخر في الرد عليها دون مبرر، ويعتبر في حكم عدم الرد ان يجيب الموظف إجابة الغرض منها المماطلة والتسويف.
- التأخر دون مبرر في إبلاغ الديوان خلال خمسة عشر يوما على الأكثر بما تتخذه الجهة الإدارية المختصة في شأن المخالفات التي يبلغها الديوان إليها، او تقاعسها دون عذر مقبول عن اتخاذ اللازم حيالها، وبالجملة كل تصرف او موقف يكون من شأنه ان يعوق الديوان -دون مقتض -عن مباشرة اختصاصاته في الرقابة المالية على الوجه الأكمل).
كما ربط القانون الجزاء المرتبط بالوقوع بتلك المخالفات حيث نصت المادة 53 من القانون على الاتي (يعاقب تأديبيا على الوجه المبين في هذا القانون كل من ارتكب من الموظفين العموميين عدا الوزراء مخالفة من المخالفات المالية المنصوص عليها في المادة السابقة او ساهم في ارتكابها او سهل وقوعها او تراخى في الإبلاغ عنها او حاول التستر على مرتكبها وذلك كله على أية صورة من الصور).
هذا واوجبت المادة 54 من القانون بإحالة مرتكبي المخالفات المالية للتحقيق حيث نصت المادة على الاتي (يتعين على كل جهة من الجهات الحكومية او هيئة او مؤسسة عامة او شركة او منشاة تابعة لها ان تحيل إلى التحقيق ما يتكشف لها من المخالفات المالية التي وقعت بها وذلك عقب اكتشافها وعليها بعد إبلاغها بنتيجة هذا التحقيق ان تصدر قرارا في الموضوع سواء بحفظه او بمجازاة المسئول إداريا او إحالته للمحاكمة التأديبية حسبما يتراءى لها وذلك في خلال خمسة عشر يوما على الأكثر من تاريخ إبلاغها نتيجة التحقيق).
كمت حددت المادة 60 اختصاص المحاكمة التأديبية وتشكيل هيئتها على النحو الوارد بالمادة.
الملاحظات:
اما في شان الملاحظات فان هذا المصطلح جاء تأسيسا بالمادة 151 من الدستور حيث نصت المادة على الاتي (ينشأ بقانون ديوان للمراقبة المالية يكفل القانون استقلاله، ويكون ملحقا بمجلس الأمة ويعاون الحكومة ومجلس الأمة في رقابة تحصيل ايرادات الدولة وإنفاق مصروفاتها في حدود الميزانية ويقدم الديوان لكل من الحكومة ومجلس الامه تقريرا سنويا عن أعماله وملاحظاته)، ولم يرد اية تعريف بقانون انشاء الديوان لمصطلح الملاحظة، وانما تم الإشارة لها في عدة مواقع عديدة بالقانون وهي على النحو التالي:
المادة رقم 12
على الجهات المشار إليها في الفقرات الثلاث الأولى من المادة الخامسة من هذا القانون ان توافي الديوان بما تصدره من القرارات الخاصة بتعيين الموظفين والمستخدمين والعمال وترقيتهم ومنحهم العلاوات وما في حكمها والقرارات الخاصة بالمعاشات والمكافآت وما في حكمها على ان يتم ذلك بالنسبة للقرارات الأولى في ميعاد اقصاه عشره أيام من تاريخ صدورها وبالنسبة للقرارات الأخرى في ميعاد غايته ثلاثون يوما. ويبلغ الديوان الجهة المختصة بملاحظاته فيما يتعلق بمدى مطابقة القرارات المذكورة لأوضاع الميزانية والقواعد والأحكام المالية التي تنظم موضوعها وذلك قبل فوات المدة المحددة لصيرورة هذه القرارات غير قابله لسحبها او للطعن فيها بوقت كاف ،وعلى تلك الجهة ان تبادر إلى سحب او إلغاء القرارات المشوبة وما ترتب عليها من أثار وفى حالة عدم موافقة الجهة المذكورة على الاخذ برأي الديوان فان القرارات المعترض عليها تعتبر موقوفة بقوة القانون إلى إن يستقر على اتفاق هاتين الجهتين بشأنها وإلا عرض الموضوع على مجلس الوزراء للبت فيه.
المادة رقم 19
للديوان فحص الأوجه التي تستثمر فيها أموال الدولة ومراجعة حسابات هذه الاستثمارات وإبداء ما يعن له من ملاحظات في هذا الشأن.
المادة رقم 22
يضع رئيس الديوان تقريرا سنويا عن كل من الحسابات الختامية المشار إليها في المادة السابقة يبسط فيه الملاحظات وأوجه الخلاف التي تقع بين الديوان وبين الجهات التي تشملها رقابته المالية، ويقدم هذا التقرير إلى رئيس الدولة ومجلس الأمة ومجلس الوزراء ووزير المالية في موعد أقصاه نهاية أكتوبر من كل عام. ويجوز لرئيس الديوان تقديم تقارير أخرى على مدار السنة في المسائل التي يرى أنها بدرجة من الأهمية تستدعى سرعة نظرها.
المادة رقم 24
يكون فحص ومراجعة حسابات الشركات او المؤسسات المشار إليها في المادة السابقة وفقا للأصول والأوضاع التي تجرى عليها هذه الشركات والمؤسسات في أعداد حساباتها تبعا لطبيعية النشاط الذي تزاوله وفى حدود الأحكام واللوائح والقرارات المنظمة لأعمالها. ويبلغ الديوان ملاحظاته التي تسفر عنها مراجعة الحسابات المتقدمة إلى كل من الشركة او المؤسسة التي روجعت حساباتها والجهة الإدارية المختصة بالأشراف عليها والى وزارة المالية والصناعة. وبالنسبة لشركات المساهمة يجب على الديوان ان يبلغ ملاحظاته قبل انعقاد الجمعية العمومية للشركة بثلاثين يوما على الأقل ويتعين على مجلس إدارة الشركة عرض هذه الملاحظات على الجمعية عند انعقادها.
المادة رقم 25
يقوم الديوان بفحص ومراجعة كل حساب او عمل اخر يعهد اليه بفحصه ومراجعته مجلس الامة او مجلس الوزراء. ويبلغ رئيس الديوان ملاحظاته في هذه الحالة إلى الجهة طالبة الفحص او المراجعة. ويجوز له ان يضمن تقريره السنوي كل ما يبدو له من الملاحظات بشأن الحساب او العمل السالف الاشارة اليه.
المادة رقم 31
يبلغ الديوان الملاحظات التي تسفر عنها عمليات التفتيش والفحص والمراجعة إلى الجهات الخاضعة لرقابته المالية كل فيما يخصها وعلى هذه الجهات موافاة الديوان بردودها على تلك الملاحظات في خلال شهر من تاريخ إبلاغها إليها.
المادة رقم 82
تراجع مستندات وحسابات ديوان المحاسبة بواسطة وزارة المالية والصناعة ويخطر الديوان بما قد تسفر عنه هذه المراجعة من ملاحظات أو مخالفات لعرضها على رئيس الديوان لاتخاذ اللازم بشأنها طبقا لهذا القانون ويدرج ذلك في التقرير السنوي للديوان.
ويلاحظ بان مصطلح الملاحظة ليس له اية مدلولات واضحة في القانون الا فيما ورد بنص المادة 12 وهو على الاتي (… ويبلغ الديوان الجهة المختصة بملاحظاته فيما يتعلق بمدى مطابقة القرارات المذكورة لأوضاع الميزانية والقواعد والأحكام المالية التي تنظم موضوعها…)، وهنا نلاحظ ان المشرع قد ربط الملاحظات بمدى الالتزام بالأحكام المنظمة وبالتالي في رأيي وردت الملاحظة هنا بدرجة المخالفة المالية الوارد وصفها بالمادة 52 من القانون.
اما كلمة الملاحظات الوارد بأحكام القانون (باستثناء المادة 12) فبرئينا انها تأتي في سياق معناها اللغوي الذي أشرنا اليه سابقا كالتعليق أو التنبيه او الرأي حول موضوع ما، وبالتالي الملاحظات غير ملزمة طالما لا تعد مخالفة مالية وفق للتفسير الوارد في المادة 52، وقد يكون هذا هو مدخل الديوان وتأسيسه في منهجية عمله المتبعة من قبله والمتعلقة بتقييمه لبعض الإجراءات (تقييم الأداء).
(( يتبع ))
Bader alhammad 